以城乡融合发展加快推进农业农村现代化

2025-11-03    来源：光明网    浏览次数：     打印

党的二十届四中全会立足确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展，对“十五五”时期加快农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴作出战略部署，提出要“促进城乡融合发展”。面对“十五五”时期的新形势新要求，加快农业农村现代化、补强现代化建设短板弱项的任务尤为紧迫和艰巨。城乡融合是推动这一进程、破解城乡二元结构的重要驱动力。在此背景下，城乡融合将进入整体优化和深度调整的新阶段。深刻把握城乡融合赋能农业农村现代化的内在逻辑，科学谋划未来主攻方向与实践路径，对畅通城乡经济循环、激发农业农村发展活力、加快建设农业强国具有重大意义。

1.城乡关系发展的新阶段新要求

  推动城乡关系从“单向输血”向“双向赋能”跃迁。改革开放以来，我国城乡关系逐步由二元分割走向城乡统筹，并进一步向城乡融合深化。“十四五”期间，随着乡村振兴战略的纵深推进，我国在户籍制度改革、农村土地“三权分置”、城乡基本公共服务均等化等关键领域取得重大突破，城乡融合发展体制机制初步建立。然而也要看到，由农村向城市“单向输血”的主导模式尚未根本扭转，农村所承载的经济、生态、文化与空间等多重价值仍未充分激活和释放。面对新阶段新要求，“十五五”时期必须推动城乡关系实现根本性转型，从传统“单向输血”转向“双向赋能、互促共进”，构建城乡之间要素畅通、产业协同、价值互认的良性循环。具体而言，农村对城市的核心贡献，体现为提供优质农产品、优美田园风光与特色文化体验，满足城市居民的多样化需求；而城市对农村的赋能，不仅体现为资本投入，更应包括现代产业理念、数字技术与管理模式的深度导入，系统性培育和提升农村的内生发展动力，在双向赋能中真正实现融合发展与共同繁荣。

  推动发展重点从“外围对接”向“内核融合”转变。长期以来，为扭转城乡发展不均衡局面，我国大力推动交通、通信、水利等基础设施“硬联通”，为城乡融合发展奠定了坚实的物质基础。在基础设施“骨架”基本建成之后，城乡融合正处在由表及里、由硬到软的深化阶段，在产业、服务、治理、文化等领域的融合程度仍有待提升。“十五五”时期，城乡融合发展应从注重物理层面的外延对接，转向推动产业协同、公共服务、治理体系及文化价值等核心层面的内在融合。应立足城乡各自比较优势，构建一体化发展的产业链、供应链与价值链，让农民更多分享产业增值收益；推动教育、医疗、养老、文化等领域优质资源向农村延伸覆盖，逐步缩小城乡服务质量差距，实现基本公共服务均等化；创新城乡基层社会治理机制，融合城市治理经验与乡村传统智慧，构建共建共治共享的社会治理新格局；保护与振兴乡村优秀传统文化，促进城乡文化交流互鉴，推动城市文明与乡村文明交融共生。

  推动改革路径从“局部试点”向“系统布局”深化。党的十八大以来，以城乡融合发展试验区为代表的改革实践，将“试点先行”深化为一套成熟系统的改革方法论，为全国层面的城乡融合发展开辟了新路径、积累了宝贵经验。“十五五”时期，为加快农业农村现代化进程，要把城乡融合置于更加宏大的战略框架之中，推动改革思维实现从“局部试点”的战术探索，到“全域一体、系统布局”的战略跃升。应建立健全试点经验向全局政策转化机制，通过对成熟试点开展精准评估与系统分析，提炼出可复制、可推广、可适配的政策模块，形成全国共享、动态优化的“政策工具箱”；前瞻研判城乡人口结构演变、产业格局重构、技术迭代升级等趋势所带来的长远影响与深层变革，将其全面融入基础设施规划与制度设计的前端，并在实施过程中持续优化政策组合与发展策略，确保城乡系统实现动态平衡与保持长期韧性。

  推动发展策略从“单点突破”向“政策集成”升级。新时代以来，我国城乡关系改革聚焦土地、资本、人才等要素流动，进行了一系列政策调整，取得了要素配置效率提升、城乡互动活力增强的阶段性成效。然而，随着改革步入深水区，制约城乡融合的深层次矛盾日益显现。面对新阶段新要求，“十五五”时期城乡融合发展需要从依赖“单点突破”的初级驱动，转向为依靠“政策集成”创新的高级赋能。要以系统思维对政策体系进行优化，构建目标同向、措施协同、效能倍增的治理体系；主动谋划政策供给的“集成升级方案”，以顶层设计的整体性破解部门博弈的分散性，以协同高效的系统性消解层级传导的损耗性，有效激活城乡融合发展的整体效能。

2.城乡融合促进农业农村现代化的内在机理

  以要素市场化改革为重点，促进资源优化配置与价值显化。城乡融合的核心在于推动要素自由流动与高效配置，通过规模效应、集聚效应与创新效应，实现要素价值倍增与效能跃升。具体而言，城乡融合发展有助于贯通城乡消费市场，通过引入城市资本和现代商业模式，将乡村特有的生态、文化等“隐性资产”转变为对城市居民具有吸引力的稀缺生态产品和文化体验；有助于促进要素在城乡空间内实现优化组合，形成“资本+技术+土地”“人才+信息+传统资源”等多元融合路径，推动生态资源的价值转化、传统文化的商业活化，催生“1+1>2”的要素聚合效应，实现超越单一要素叠加的整体价值；有助于构建开放协同、要素富集的产业生态和创新网络，强化创业者、企业之间的知识共享与跨界合作，广泛吸引优质要素集聚，为农业农村现代化注入持久动力。

  以产业协同发展为路径，培育农业农村增长新动能。在城乡二元结构下，乡村主要承担着为城市提供原材料和初级产品的职能，导致乡村产业链条偏短、产品附加值不高。城乡融合正是打破这一局面的关键所在，它通过产业链的纵向延伸与横向拓展，不断催生新型产业形态和商业模式，形成现代乡村产业体系。在纵向延伸上，通过引导城市的先进技术、资本与管理模式向乡村有序流动，推动农产品向高附加值加工环节延伸；通过将冷链物流、品牌打造、数字化营销与质量追溯等现代服务体系深度嵌入农业，构建起“从田间到餐桌”高效协同的全产业链。在横向拓展上，通过发展乡村旅游、精品民宿、康养休闲等新业态，使单一的农业生产空间转变为融生产、生态、文化、旅游功能于一体的复合型价值空间。在体系培育上，以城市的知识经济与数字技术为依托，对乡村传统业态进行全方位、全链条的改造升级，突破乡村产业传统模式，构建多元化、高附加值、可持续的现代乡村产业体系，有效吸引人才回流、缓解农村人口老龄化问题，从深层次缩小城乡发展差距。

  以共建共享为方向，促进城乡基本公共服务均等化。城乡发展的不均衡，不仅体现在经济水平的“硬实力”上，而且表现为基础设施与公共服务等“软环境”的显著差距。推动城乡融合发展，要通过制度创新，引导城市优质公共资源向乡村延伸和辐射，推进基本公共服务均等化，为实现农业农村现代化筑牢根基；将城市与乡村纳入统一的发展规划，从根本上改变过去城乡分治、重城轻乡的发展模式，在区域层面统筹布局教育、医疗、文化等公共服务设施，从源头上确保服务网络的全域覆盖与公平可及；推进交通、通信、能源等基础设施的一体化建设，提升区域公共服务的专业化水平和运行效率，缩短乡村居民共享城市优质资源的时空距离，实现规模效应与范围效应。

  以治理体系一体化为保障，提升协同共治能力。城乡融合通过资源要素的优化配置、治理模式的持续创新及治理主体的结构性重组，全方位、深层次地打造乡村治理生态。在治理资源上，城市治理经验与技术“下沉”乡村，为乡村治理提供可借鉴的模板和高效工具，缩短乡村治理现代化的探索周期。乡村传统智慧在与现代化治理手段融合的过程中，村规民约被纳入法治轨道，德治教化与数字治理有机结合，实现传统治理资源的现代性转化。在治理单元上，城乡融合推动乡村治理超越单一村庄范畴，通过片区化、组团化发展，破除“就村治村”的传统模式，构建“产业共兴、生态共融、文化共荣、治理共促”深度融合机制，打造“规划同频、建设同步、治理同网”的全域协同格局。在治理主体上，城乡融合为乡村引入返乡创业者、农业企业、社会组织等力量，推动形成以基层党组织为核心，村委会、市场主体、社会组织及村民等多方力量共同参与的治理体系。

3.以城乡融合推动农业农村现代化的主攻方向

  建强县域支点。县域作为城乡融合发展的重要切入点，是破解城乡二元结构、加快农业农村现代化的主战场。“十五五”时期，必须全面激活县域的枢纽功能，推动城乡要素双向流动、产业协同共进、设施互联互通，为农业农村现代化提供有力支撑。以规划一体化重塑城乡空间，坚持“全域统筹、一体规划”理念，优化县域生产、生活、生态空间布局，推动城乡空间“互补共生”，形成城乡发展共同体。以产业协同推动乡村产业转型升级，依托特色资源禀赋，大力发展带动能力强、就业容量大、比较优势明显的县域富民产业，重点培育农产品精深加工、农文旅融合等产业集群，推动农业由原料输出向加工增值和服务延伸转型。推进城乡基础设施一体化建设，补齐县域物流、能源、水利、通信等设施短板，做强县城枢纽型基础设施，提升中心镇村建设水平，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，让农民就地过上现代文明生活。

  构建融合载体。推进城乡融合发展，需要打造具有强大集聚辐射能力的平台载体。“十五五”时期，可重点构建两大战略平台。依托现代农业产业园、农业产业强镇等载体，引入城市工商资本、科技成果、专业人才和管理模式，推动产业链的纵向延伸与横向融合，培育集科技研发、精深加工、冷链物流、品牌营销于一体的全链整合型农业产业化联合体，打造高端要素汇聚与高效配置的城乡产业协同发展平台，实现农业从“卖原料”向“卖加工品、卖服务、卖品牌”全链条跃升。强化县城的公共服务区域枢纽功能，推动乡镇向功能集成的综合服务中心升级，将村庄建设成为服务农民的末梢站点，打造以县城为枢纽、乡镇为节点、村社为基础的城乡公共服务平台，促进教育、医疗、文化、养老等公共服务资源在城乡之间均衡配置、高效共享。

  深化数字融合。数字化正与市场化、新型城镇化协同发力，成为农业农村现代化的重要支撑。“十五五”时期，应推动数据要素全面渗透、深度融合于城乡发展各领域和全过程，加快形成高效协同、包容普惠的城乡发展新格局。构建城乡一体的数字基础设施，推动物联网、大数据中心等新型基础设施向县域、乡村延伸覆盖，夯实农村地区接入数字时代、共享技术红利的基础支撑。以数字化加快培育农业新质生产力，大力发展智慧农业，实现生产要素的智能调度与精准配置；构建数字化供应链体系，畅通农产品上行与工业品下行双向通道；依托大数据平台，精准引导城市资本、消费需求与乡村特色产业、生态资源有机衔接，构建协同发展、互利共生的数字经济新生态。依托远程医疗、在线教育等，使乡村居民能够便捷共享城市的医疗与教育资源；推动“互联网+政务服务”向基层延伸，实现城乡治理模式的协同创新。

  加强政策集成。当前，我国正处在健全城乡融合发展体制机制的关键阶段，亟须加强政策系统集成创新。“十五五”时期，应加强整体谋划、系统布局，构建目标同向、措施协同、效能倍增的城乡融合新范式。建立跨部门政策协同机制，明确各级各部门的地位和作用，构建科学决策、高效运行的新型多中心协同治理形态，实现跨部门数据共享、业务协同和监管联动。推动政策工具系统集成，将涉农产业政策、金融政策、人才政策、土地政策等进行系统性建构和模块化整合，统筹推进城乡户籍制度、公共服务均等化、城乡产业协同发展、农村土地制度等领域改革，推出能够产生乘数效应的“改革组合拳”，实现资源配置效率的最大化和政策效果的最优化。